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行业动态丨 广东贯彻落实新发展理念 探索建立国土空间详细规划管理体系

作者:广量控股集团 日期:2023-11-07 阅读量:

本文内容转载自微信公众号“广东自然资源”



一直以来,广东不断完善详细规划(以下简称“详规”)管理的制度建设,形成了较为完善的依法规划、依法许可的规划管理秩序,对社会经济健康稳定发展发挥了巨大作用。广东是详规制度建立、实践的先行地之一,深圳、广州在全国率先建立详规管理制度,2004年省人大出台《广东省城市控制性详细规划管理条例》,成为全国首个进行详规立法的省份。2005年《广东省城市控制性详细规划编制指引(试行)》印发,最先为详规明确了一整套规范化、标准化的成果形式。


2019年,中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确建立“五级三类”国土空间规划体系,坚持和延续了详规作为各类开发建设保护活动的法定依据的地位。2021年,经省政府同意,广东省自然资源厅印发了《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见(暂行)》,明确了全省详规改革的总体思路和路径方向。


2023年3月,自然资源部出台《关于加强国土空间详细规划工作的通知》,进一步明确了详规编制和管理的顶层设计。广东同步出台了《关于推进城镇开发边界内详细规划评估及编制工作的通知》及控规评估、单元划分、详规编制等指南文件,制订成果数据标准,形成“新旧衔接、体系优化、多规融合、数据治理、管理创新”的省级详规改革顶层设计和实施路径。



一、新旧衔接:

总详“双向优化”的已编控规评估技术


1 尊重已有控规:新旧衔接、渐进改革

据2023年4月统计,广东全省城镇开发边界内已编控规覆盖率达78%。为避免国土空间总体规划(以下简称“总规”)与已编控规“两层皮”,保障总规有效传导落实,广东在详规体系构建过程中充分尊重历史和现实,通过开展已编控规评估识别仍可适用的规划成果,吸纳原有合理技术手段、规划内容与管控方式,延续原有控规成果的法律效力。


2 坚守发展底线:落实要求、强化保障

从底线约束方面考虑,对控规与总规强制性内容及纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统(以下简称“一张图”系统)的专项规划进行符合性评估。从重大项目保障方面考虑,对控规与已纳入“一张图”系统的近中远期重点建设项目进行支撑性评估。从城市建设新理念方面考虑,对控规与土地节约集约利用、安全韧性等新理念新要求进行适应性评估。从规划可行性方面考虑,对控规道路衔接、地块衔接、设施落地等进行实施性评估。


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城镇开发边界内已编控制性详细规划评估体系



3 加强双向反馈:多规协调、优化编制

在系统评估已编控规的基础上,明确评估为重大冲突、一般冲突的判定情形与优化路径,识别重点优化、适时优化、继续适用三类单元,以详规单元为基本范围拟定编制计划,指导后续详规的修编与实施管理。同时,形成问题清单并反馈至市县总规及相关专项规划,从详细深度支撑市县总规批前方案优化与批后动态维护,协调支撑各专项规划调整优化。


二、体系优化:

分层分类构建详细规划编制管控体系


1 立足总详传导、刚弹结合,建立“单元-地块”分层编制管控体系

按照部关于详规的工作部署,指导各地划分全域覆盖、无缝衔接、分类管控、统一赋码的详规单元,推动详规“网格化”管理。其中,城镇开发边界内详规区分“单元-地块”两个层次,在单元详细规划层面强调规划属性,强化政府对空间的统筹引导;在地块开发细则层面强调规则属性,根据发展需要动态编制,适应市场对空间的动态需求。

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详细规划分层编制体系


2 强化增存统筹、差异引导,分类形成适应不同空间需求的编制模式

区分重点开发、城市更新、历史保护、战略留白等不同单元类型,明确差异化附加内容与技术路径,以适应空间需求的多样化与空间管控的差异化。

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详细规划单元分类


同时提高各类地块动态适应能力。简化公益性用地管控,鼓励提高公益性用地的开发强度;优化工业类经营性用地管控,允许部分控制指标结合项目具体需要予以明确;强化非工业类经营性用地管控,对控制指标进行全面管控。

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地块层面分类精细化管控


3 坚持城乡统筹、有序优化,探索城镇开发边界外详细规划编制管理方式

探索城镇开发边界外城乡融合单元、乡村单元、生态单元等详规类型,以全域土地整合整治为抓手,建立镇村土地资源要素按需腾挪、有序流动机制,释放低效闲置建设用地和空闲地空间潜力,推动破解农村耕地破碎化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题。


三、多规融合:

推进规土基础数据与全链条政策融合


1 基础数据融合:提高规划科学性与可实施性

加强详规与各类数据融合,充分衔接“调查+评价+规划+权益+征储+供应”等自然资源工具,切实提高规划的科学性与可实施性。如深圳在规划数据平台中叠加空间规划、土地利用、资源调查、不动产权属等自然资源业务数据,融合人口、法人、公共设施和社会经济等政务管理数据,动态接入手机信令、车辆轨迹和物联感知等城市运行数据,探索多维度、多类型和多时态的数字孪生城市融合模式。


2 全链条政策融合:支撑土地高质量利用与建设

充分发挥详规促进土地整备的引导与管控作用,从资产权益调查、征储成本测算、设施承载力评价,规划方案与土地整备供应方案联动等方面系统优化详规编制方法,提高详规可实施性。如深圳市福城观澜产业地块项目通过统筹规划、精细设计和政策综合运用,仅用25天完成签约,高效收储土地53.7公顷,支撑重大项目招引。


四、数据治理:

构建“全生命周期”数字化监管机制


1 整合形成市县详细规划“一张图”

广东已建成省、市、县三级通用的国土空间规划“一张图”系统。按照“四统一”原则,形成全省统一的详规成果数据标准,并基于分级事权明确报省备案汇交清单。依托国土空间规划“一张图”系统和规划监测网络(CSPON),明确详规实施监测要素,对详规实施情况进行定期评估,为详规纳入“一张图”并实现“全生命周期”监管提供支撑。

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详细规划编制审批与土地管理全周期数据融合治理示意图


2 基于“一张图”智能化资源配置与用途管控

对于有条件的城市,强化实景三维系统对规划的技术赋能,通过三维场景下的城市空间模拟以及开发强度、视域、天际线分析等三维城市设计,支撑详细规划科学编制和精细化管理。如深圳已实现城市级实景三维(Mesh)模型全市域覆盖,开展空间论证、辅助选址、地块筛选、方案比对和会商会审等业务,提高政府决策的科学性、准确性和直观性。

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深圳实现城市级实景三维模型全市域覆盖


五、管理优化:

建立适应市场需求的动态管理机制


1 优化流程机制:提高修改工作效率,健全规划委员会制度

在切实维护规划的严肃性和权威性的前提下,为进一步提高详规修改的工作效率,允许将详规调整必要性与调整方案论证合并办理,允许各地依法依规确定详规局部调整和技术修正的范围,进一步缩短各阶段专家论证、部门征集意见的时间。经评估,全省各地市均依法依规制定出台了实施细则和廉政风险防控手册,对于“提高修改工作效率”“规范实施局部调整和技术修正”两项措施的响应率分别达到90.5%、83.3%。广州、佛山、东莞等地出台实施细则,推动详规调整工作时间整体减少了40-60日,得到政府部门及市场主体的一致好评。


2 优化决策机制:加强和规范规划委员会建设

2022年5月,广东省自然资源厅印发了《关于进一步加强和规范规划委员会建设的通知》,从“有序开展换届工作、完善议事制度、提升议事能力水平、加强风险防控、严格落实备案制度”五个方面明确工作要求,不断推动国土空间规划决策科学化、民主化、法制化。

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详规修改必要性论证和详规修改方案编制环节合并开展


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